新农村建设的战略思考和政策建议2

新农村建设的战略思考和政策建议

3、全球化给我国农业带来挑战。入世后，我国农业将不可避免地卷入越来越激烈的国际竞争中去。超小型的家庭农业经营，要与经营规模比自己大百倍甚至更多的、同时享受着巨额补贴的欧美大农场一比高低，必然会给我国的农业生产带来挑战。比如，我国连续数年成为棉花净进口国，且进口数量逐年递增。2005年棉花进口量增加到257万吨，其中一半以上来自美国。一个重要原因就是，美国政府对棉花生产实施了高额补贴，从而造成国际市场上棉花价格低迷，使得国产棉花在价格上无法与美棉竞争。这种情况下，国内纺织企业力争多拿进口配额，纷纷采购进口棉，导致棉花进口规模大量增加，国产棉销售不畅，直接影响棉农植棉收益。笔者2006年在新疆调查发现，由于进口棉的冲击，新疆棉花压库多达90万吨，棉花主产区喀什地区的农民人均收入只有1500元左右。

2004年世界银行出版物《全球农业贸易与发展中国家》指出，贸易完全自由化后中国农民将是最大的输家：与维持乌拉圭回合相比，贸易完全自由化后，在2015年中国农民的损失将达到750亿美元；其次是西欧各国及亚洲日本、韩国和中国台湾农民。中国农业就业和农民收入下降也是全球最多：2015年农业总就业减6.6%，收入下降3.1%；谷物和糖料就业人数减少达26.6%。

三、进一步完善农村土地制度：赋予农民更完整的土地权利

　　建设新农村，无论让农民不当农民，还是让农民当好农民，都需要适宜的土地制度。理论上讲，好的农村土地制度应该有两个核心功能，一可提高农业生产率，特别是劳动生产率。二可保障农民获得合理的土地增值利益。因此土地制度不能不动，也不能乱动。不动，就会把农业中最稀缺的要素排斥在市场之外，就无法从根本上走出小农经营的局限，带来劳动生产率的提高，从而导致农业增长的内卷化，农民就无法当好农民；乱动，就会造成农民土地增值利益的流失，导致农民无序失地，甚至“啸聚倡乱”，农民就当不好非农民。从这个角度看，我国的土地制度还不够完善，特别是在保护农民土地利益方面，农村土地集体所有的制度性的缺陷还很明显。目前，普遍的说法是我国有4000万失地农民，2004年进一步治理整顿土地市场秩序以来，全国共查处土地征用违法案件16.8万件。农业部的消息称，我国每年土地减少400万亩，其中200万亩耕地，造成100万农民失业。所以，在新农村建设中，将会越来越多涉及到土地制度，无法绕开。我认为，改革的方向是赋予农民更完整的土地权利，即在国家的有效管理下、在先进行试点改革的基础上，逐步实行“土地归农”的制度改革。

　　在实行土地归农制度之时，国家应该制定一套相应的政策法规来完善其事，化解风险和防止偏差。一是做好土地利用规划；二是制定《国家征地法》和《农民土地使用、流转和买卖法》。对于土地的买卖，要限制商贾和权势巧取豪夺个体农民的土地，要有社区内部优先、农业利用优先和数量上的上限，等等。三是要加快农村社会保障体系的建立，这是不管有没有土地制度变革都需要做的事情。

　　对于实行土地归农的制度变革，目前一个主要的障碍是，有相当多的人认为现行的土地制度为农民提供了福利保障，担心土地归农后部分农民会失去土地而变成流民，影响社会稳定。这是一种很朴素，同时也经不起推敲的观点。试想，现行的土地制度只赋予了农民部分的权利，如果说部分的权利就能为农民提供保障，难道赋予农民完整的权利反而不能提供保障了吗？至于说有个别农民贪图一时享受，把土地卖了变得没有着落，那完全是另外一个问题。

　　在这个问题上，集体林权改革的成功实践是很好参照。2003年，福建省就开始推进以明晰所有权、放活经营权、落实处置权、确保收益权为主要内容，也即“给予林农真正意义上的物权”的集体林权制度改革。这对于农村土地产权改革极具启发意义，应以此为契机把土地制度改革的理论探讨和实践引向深入。

四、建立农业支持政策体系：增强力度、扩大范围、完善机制

　　最近几年，我国发生了“以工补农，以城带乡”的政策转向，政府显著增加了在“三农”方面的投入，重点用于农村基础设施建设、农村社会事业和农业支持三个方面。这里着重探讨一下农业支持政策的建立问题。我认为，建立我国农业支持政策体系，关键是要用足WTO“绿箱”政策，用好“黄箱”政策，增强支持力度，扩大支持范围，完善支持机制。简要而言：

　　第一，增强力度。资料显示，2005年OECD国家农业支持总水平为3852亿美元，平均每个农业劳动力得到12346美元的支持，其中美国为49193美元，欧盟为22000美元，日本为20912美元；平均每公顷耕地得到923美元的支持，其中美国为632美元，欧盟为1815美元，日本为13555美元。OECD国家农民的农业总收入中约1/3是来自于政府各种各样的补贴和支持。我国曾经很长时间对农业实行了征税政策，目前已由征税转向了支持。但总体上讲，农业支持的力度还很弱。无论从农业发展的内在需要看，还是从国家能力上看，农业支持水平都应该有一个更大幅度的提高。

　　在这个问题上，一个普遍存在着认识的误区是，认为发达国家的农业补贴是多数人对少数人的补贴，而我国是少数人对多数人的补贴，所以补贴不起。事实上，农业补贴主要是针对农产品的数量而非农民的人数。发达国家的农民比例尽管很小，但所经营的土地规模和生产的产品数量却很大，比如美国平均农场规模是我国农户经营规模的500多倍，其城市消费者在农产品价格支持方面的相对人均负担显然更大。

　　第二，扩大范围。这里着重要指出的是，一要对水稻、小麦以外的种植业实行价格支持政策，如玉米、棉花、油料、杂粮、豆类等，并对重点地区给予重点支持。比如，过去7年来我国棉花需求以每年10%左右的速度递增，产需缺口和进口数量不断增大，但国家并没有出台一项扶持棉花生产的重大举措，甚至连原有的一些优惠政策也相继取消，因此给予棉花生产补贴和价格支持，应当是我国农业补贴政策的内容之一。

　　二要对畜牧业给予补贴，特别是要对西北地区的畜牧业给予重点支持。资料表明，西北地区拥有草地26亿多亩，占全国的2/3，而牧业产值仅占全国的7.5%。全区农牧业结构中，种植业占70%左右，畜牧业比重仅为28.5%左右。我们认为，国家有必要实施“西北畜牧业振兴计划”，作为开发大西北和建设社会主义新农村的优先内容。其核心：一是加快西北的畜种改良。西北地区的畜种多为地方品种，既低产，又增加生态压力，与国外差距甚大，应该加快国外良种的引进，加快对当地畜种的杂交改良。中央政府要像实施粮食“良种补贴”一样，对西北地区畜牧业原种繁殖和杂交改良给予补贴，而且力度应该更大。二是加快建立人工草料生产基地。据世界银行估算，新疆和甘肃有46%和48%的草原属于中度或严重退化。另据研究，在荒漠干旱草原区，建设一亩有水利条件的人工饲草基地，一般可以解放、保护40－50亩天然荒漠草场，“建设一小片，保护一大片”。国家大幅度增加对粮食主产区投入和补贴的同时，也应加大对西北人工饲草基地建设的投入和对农民及其他利益相关者的补贴。

　　三要对生态脆弱带进行补贴。我国从2000年开始实行退耕还林还草工程，国家给予相应的粮食、现金和种苗等补贴，工程受到了3200多万退耕还林还草农户的欢迎。问题是，即使按照当初设计的生态林补助８年计算（经济林5年），也很快就要到期。建议由对农民退耕损失进行补偿转向对农民参与生态维护和保育的补贴，借鉴国际经验，实施专门的生态脆弱带补贴计划。

　　第三，完善机制。目前我国在“三农”方面的专项资金多而凌乱，且分属不同部门管理，即使是专门的人士也无法对其有全面准确的了解。这就必然影响到“三农”政策的科学性和效率，同时也容易滋生各种问题。为此，需要尽快编制今后5到10年国家支持农业和农村发展的总体预算框架，而不是像目前这样仅仅提出一个“三农”支出“三个高于”的笼统原则。